Sentencia A. 888/24

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-888/24

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Seguridad social de empleado público o miembro de corporación pública

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 888 DE 2024

 

Referencia: Expediente CJU-5189.

 

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Diecinueve Laboral del Circuito de Cali y el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de la misma ciudad.

 

Magistrado Ponente:

José Fernando Reyes Cuartas

 

Bogotá D. C., quince (15) de mayo de dos mil veinticuatro (2024).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente:

 

AUTO

 

I. ANTECEDENTES

 

1.       Lida Amparo Garces Duque, mediante apoderado judicial, presentó una demanda ordinaria laboral en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones)[1]. Manifestó que “mediante [la] Resolución 006404 de 1991, el Instituto de Seguridad Social [ISS] efectuó el reconocimiento y pago una pensión de vejez”[2] a su madre, Ofelia Duque de Garcés[3], quien falleció el 29 de marzo de 2020. Indicó que fue diagnosticada con artritis reumatoide seropositiva, osteoporosis no especificada y síndrome de manguito rotador “lo que le ha imposibilitado trabajar, razón por la cual dependía económicamente de su [mamá]”[4]. Afirmó que tiene una pérdida de capacidad laboral (PCL) del 50.09% con fecha de estructuración el 1 de julio de 2020[5].

 

2.       Por lo anterior, la señora Garces Duque le solicitó a Colpensiones el reconocimiento y pago de “la pensión de sobrevivientes (…) en calidad de hija mayor invalida”[6]. Sin embargo, por medio de la Resolución SUB-216941 del 9 de octubre de 2020, el fondo negó lo pedido porque la fecha de estructuración de invalidez es posterior al fallecimiento de la causante. Posteriormente, por medio de las Resoluciones SUB-234738 del 30 de octubre de 2020 y DPE-15223 del 10 de noviembre del mismo año Colpensiones confirmó la negativa a la sustitución pensional.

 

3.       La accionante consideró que el fondo de pensiones incurrió en un error porque no valoró su historia clínica correctamente y “tomó como fecha de estructuración el día de la valoración por el departamento de medicina laboral”[7]. Conforme a lo expuesto, solicitó, entre otras, que se declare que: (i) Colpensiones “erró en las conclusiones dadas a la fecha de estructuración dentro del dictamen de pérdida de capacidad laboral”[8]; (ii) patologías de la demandante se estructuraron antes del fallecimiento de su mamá; y (iii) “tiene el derecho de sustituir la pensión de vejez que en vida recibía su madre”[9]. En consecuencia, pidió que se condenara a la entidad a reconocer y pagar la sustitución pensional a partir del 29 de marzo de 2020.

 

4.       El conocimiento del proceso fue asignado al Juzgado Diecinueve Laboral del Circuito de Cali. En auto del 15 de enero de 2021, esa autoridad judicial devolvió la demanda para que se subsanara un defecto señalado[10]. El 28 de junio de 2022, el juez laboral ofició a la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca para que determinara la PCL de la demandante, la fecha de estructuración y el origen[11]. Debido a lo anterior, mediante dictamen del 27 de julio de 2022[12], dicha junta calificó a la parte actora con una PCL del 63,07% con fecha de estructuración el 10 de abril de 2017[13].

 

5.       Sin embargo, con anterioridad al envío de dicho dictamen, en Auto del 19 de julio de 2022, ese despacho declaró la falta de competencia porque evidenció que la señora Ofelia Duque Garcés trabajó en el ISS en el cargo de mecanógrafa desde el 20 de marzo de 1959[14]. Aseveró que “mediante resolución 006404 de 1991 le fue reconocida la pensión de vejez en virtud del Decreto 758 de 1990”[15]. Afirmó que la causante tenía la calidad de empleada pública. Fundamentó su postura en los artículos 90 del Código General del Proceso (CGP), 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969. En consecuencia, ordenó la remisión del expediente a los juzgados administrativos de Cali para su reparto “conservando la validez de lo actuado en los términos del artículo 138 del CG[P]”[16].

 

6.       Por su parte, por medio de Auto del 5 de diciembre 2023, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Cali declaró que no tenía jurisdicción en el asunto, propuso un conflicto negativo entre jurisdicciones y envió las diligencias a la Corte Constitucional para que dirimiera la controversia presentada[17]. Ese despacho estimó que las pretensiones “son de diversa naturaleza por consiguiente no pueden ser tramitadas bajo el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho”[18]. Sostuvo que si bien la parte actora persigue como pretensión principal que le sea reconocida la pensión de sobrevivientes en calidad de hija de la señora Ofelia Duque Garcés, también pretende la declaratoria de nulidad de la fecha de estructuración de sus patologías. Afirmó que el conocimiento de los litigios relacionados con dictámenes de pérdida de capacidad laboral son competencia de la jurisdicción ordinaria laboral. Citó los artículos 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (CPTSS) y 2.2.5.1.42 del Decreto 1072 de 2015.

 

7.        El 20 de febrero de 2024, el expediente fue remitido al despacho del magistrado sustanciador[19].

 

II. CONSIDERACIONES

 

Competencia

 

8.       La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[20].

 

Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

9.       Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).

 

10.   De forma reiterada, la Corte Constitucional ha considerado que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se estructuren los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, definidos por este tribunal^[21]. En el caso de la referencia se satisfacen los anteriores presupuestos:

 

 

La naturaleza jurídica y el régimen aplicable a los trabajadores del extinto Instituto de Seguros Sociales[22]

 

11.   Mediante el Decreto 1651 de 1977 el Gobierno modificó la administración del personal del Instituto de Seguros Sociales. Estableció que los cargos del ISS se clasificaban en asistenciales y administrativos[23]. Los primeros estaban directamente relacionados “con la prestación de los servicios propios de atención integral de la salud”. Sus titulares eran los profesionales de la medicina y de la odontología, así como las personas naturales que cumplían actividades “dirigidas a coadyuvar y complementar los servicios de atención integral de la salud”[24]. Los demás cargos eran administrativos.

 

12.   Por regla general, las personas naturales que desempeñaban esas funciones -asistenciales y administrativas- se vinculaban al ISS como funcionarios de seguridad social[25]. La excepción a la regla la constituían tanto las personas que desempeñaban labores de aseo, jardinería, electricidad, mecánica, cocina, celaduría, lavandería, costura, planchado de ropa y transporte, quienes tenían calidad de trabajadores oficiales. También el director general del instituto, el secretario general, los subdirectores y los gerentes seccionales de la entidad, quienes eran empleados públicos de libre nombramiento y remoción.

 

13.   Particularmente, en el artículo 134 del Decreto 1651 de 1977 se estableció que las personas que al entrar en vigencia el Decreto estuvieran vinculadas al ISS por medio de contrato de trabajo serían “nombradas en los empleos de la planta de personal adoptad[o] po[r] el Instituto de Seguros Sociales”[26].

 

14.   Mediante la Sentencia C-579 de 1996, la Corte Constitucional declaró inexequible el parágrafo del artículo 235 de la Ley 100 de 1993 y el inciso 2 del artículo 3 del citado Decreto[27]. Al respecto, la Corte señaló que “al haberse transformado el Instituto de Seguros Sociales en una empresa industrial y comercial del Estado [lo cual se hizo efectivo a través del Decreto 2148 de 1992], sus trabajadores tienen por regla general la calidad de trabajadores oficiales, y excepcionalmente para quienes desempeñen cargos de dirección y confianza, se les otorga la condición de empleados públicos”[28].

 

Los asuntos de seguridad social correspondientes a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y a la jurisdicción ordinaria laboral

 

15.   El artículo 104.4 del CPACA establece que la jurisdicción contencioso administrativa conoce de los procesos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”. El artículo 105 del mismo código regula que esa jurisdicción no conocerá de “los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales”.

 

16.   Por su parte, el artículo 2.4 del CPTSS dispone que la jurisdicción ordinaria laboral tiene competencia para conocer de las “controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”. Al tiempo, el artículo 2.5. ibídem sostiene que esa jurisdicción tramitará “[l]a ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad”. Finalmente, el artículo 12 de la Ley 270 de 1996, dicta que “la jurisdicción ordinaria conocerá de todos los asuntos que no estén atribuidos por la Constitución y la ley a otra jurisdicción”.

 

Caso Concreto

 

17.   En el presente asunto, la señora Lida Amparo Garces Duque presentó una demanda en contra de Colpensiones con el fin de que modifique la fecha de estructuración en el dictamen de pérdida de capacidad laboral emitido por dicha entidad y, en consecuencia, el fondo le reconozca y pagué la sustitución pensional. Esta última pretensión se deriva de la pensión de vejez que le fue reconocida a la señora Ofelia Duque de Garcés -progenitora de la accionante- en 1991 por el ISS.

 

18.   La Sala advierte que la competencia recae en la jurisdicción contencioso administrativa como se pasa a exponer.

19.   Debido a la naturaleza y el objetivo fundamental de la demanda presentada por Lida Amparo Garces Duque -en calidad de hija de la señora Ofelia Duque Garcés-, la Sala considera que el cuestionamiento principal de la demanda consiste en el reconocimiento y pago de la sustitución pensional[29] de la prestación reconocida a su progenitora mediante la Resolución 006404 de 1991 proferida por el ISS por la presunta dependencia económica de la demandante respecto a su madre. Si bien una de las pretensiones versa sobre el desacuerdo de la accionante con la fecha de estructuración determinada por Colpensiones en el dictamen que calificó su PCL, la Sala manifiesta que la competencia se atribuye conforme a la pretensión principal y si existen pretensiones aparentemente contrapuestas, ese es un análisis que corresponde al juez natural al estudiar la debida o indebida acumulación de pretensiones.

 

20.   La Corte ha determinado que para definir la autoridad judicial a la que le corresponde asumir el conocimiento de una causa judicial en materia de seguridad social, se debe seguir el criterio según el cual “la naturaleza de la vinculación del trabajador al momento de causar la prestación determina la jurisdicción competente”[30].

 

21.   La Sala observa que la señora Ofelia Duque de Garcés se vinculó al ISS mediante un contrato de trabajo el 13 de abril de 1959 para ejercer funciones de recepcionista de fórmulas “farmacia central”. Por otra parte, en el expediente, también obra un certificado del Patrimonio Autónomo de Remanentes del ISS en Liquidación que señala que la señora Ofelia “estuvo vinculada desde el 20 de marzo de 1959 hasta el 16 de diciembre de 1982, se desempeñó en el cargo de Mecanógrafa, como [ú]ltima calidad jurídica de Funcionaria de la Seguridad Social”.

 

22.   Los cargos que ejerció la demandante podrán ser aclarados y dilucidados en el marco del proceso, por lo que en esta sede solo tienen un mero valor indicativo a efectos de desatar el conflicto de competencia entre jurisdicciones. Bajo ese entendido, la Sala considera que, en principio, la causante habría tenido la calidad de funcionaria de la seguridad social porque dichos cargos -recepcionista de fórmulas y mecanógrafa- no hacen parte de la excepción a la regla de los trabajadores oficiales o los empleados públicos (supra 12).

 

23.   De acuerdo con la información que obra el expediente, por medio de la Resolución 0124 del 21 de enero de 1983 le fue reconocida a la causante la pensión de jubilación a partir del 16 de diciembre de 1982, en virtud del artículo 19 del Decreto 1653 de 1977 por el tiempo de servicios prestados para el ente público. Posteriormente mediante la Resolución 06404 de 1991 le fue reconocida la pensión de vejez por la misma entidad a partir del 2 de noviembre de 1986, conforme al Decreto 758 de 1990[31].

 

24.   La Sala encuentra que, para definir la naturaleza del vínculo jurídico del trabajador y, en consecuencia, la jurisdicción competente[32], es necesario aplicar la subregla según la cual se debe tener en cuenta la última vinculación cuando la causación es posterior a la finalización del vínculo. Lo anterior porque la causación de la pensión de vejez de la señora Duque de Garcés -1986- es posterior a la finalización del vínculo laboral -1982-.

 

25.   Por lo tanto, la Corte observa que en 1982 la señora Duque de Garcés: (i) tenía una vinculación con el ISS, al parecer, como funcionaria de seguridad social pues el cargo de mecanógrafa, en principio, no corresponde a las labores excepcionales a la regla general de vinculación o las funciones de los empleados públicos; (ii) las personas naturales que prestaban servicios asistenciales o administrativos tenían una relación legal y reglamentaria de carácter especial con la administración, lo cual los diferenciaba de los empleados públicos y de los trabajadores oficiales; (iii) si bien esta Corporación declaró que el cambio de naturaleza del ISS tornó constitucionalmente inadmisible la figura de los funcionarios de la seguridad social, es claro que tal providencia no afectó los derechos adquiridos ni las circunstancias consolidadas con anterioridad a la ejecutoria de la Sentencia C-579 de 1996; y, (iv) para el momento en el que se habría causado la pensión, el ISS era un establecimiento público, por lo que su regla general de vinculación para los servicios asistenciales o administrativos era el de funcionarios de seguridad social.

 

26.   Como se expuso en las líneas precedentes, la demanda pretende la sustitución pensional de la pensión que causó la señora Ofelia Duque de Garcés en un momento en el que se encontraba vinculada al ISS como funcionaria de la seguridad social, es decir, a través de una relación legal y reglamentaria de carácter especial. Al mismo tiempo, una persona de derecho público es quien administra el régimen de seguridad social. Por lo anterior, la Sala Plena considera que este asunto en particular se encuadra en la competencia fijada en el artículo 104.4 del CPACA.

 

27.   La Sala Plena dirimirá el presente conflicto de jurisdicciones declarando que le corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa conocer de la presente demanda y, en consecuencia, ordenará la remisión del expediente al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de la misma ciudad, para lo de su competencia.

 

28.   Regla de decisión: corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa el conocimiento de las controversias relacionadas con la seguridad social de posibles beneficiarios de exservidores del ISS (i) que tuvieron, en principio, la calidad de funcionarios de la seguridad social, (ii) que causaron su derecho pensional con anterioridad al cambio de naturaleza del ISS, y (iii) cuyo régimen de seguridad social esté administrado por una persona de derecho público,  de conformidad con el artículo 104.4 del CPACA.

 

III. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

RESUELVE:

  

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Diecinueve Laboral del Circuito de Cali y el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de la misma ciudad y DECLARAR que el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Cali es la autoridad competente para conocer del proceso adelantado por la señora Lida Amparo Garces Duque en contra de Colpensiones.

 

SEGUNDO. REMITIR por intermedio de la Secretaría General, el expediente CJU-5189 al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Cali para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado Diecinueve laboral del Circuito de Cali.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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